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新旧《生产安全事故应急预案管理办法》解读

2016-12-14 16:30

作者:李超

 国家安全生产监督管理总局于2016年4月15日审议通过了新修订的《生产安全事故应急预案管理办法》(以下简称“《办法》”)(安监总局令第88号),办法将于2016年7月1日起施行。

  现对新旧《办法》进行了对标分析,将解读情况整理,供大家参考。

  1.总体结构

  新《办法》共分7章48条,包括总则、应急预案的编制、评审、公布、备案、实施、监督管理、法律责任和附则,主要与旧版《办法》修改如下:

  (1)新《办法》将应急预案的评审、公布和备案内容合并为一章;

  (2)增加了法律责任一章内容,规定了生产经营单位应负有的法律责任;

  (3)各章内容进行了更加细致的描述,条款由原来的39条增加到现在的48条。

  2.《办法》内容

  第一章  总  则

  第一条 编制依据增加“《突发事件应急预案管理办法》(国办发〔2013〕101号)”

  解析:旧版《办法》发布时间为2009年,新版《办法》增加了新发布的法规作为参考依据。

  第二条 适用范围由应急预案的“编制、评审、发布、备案、培训、演练和修订等工作”修改为“编制、评审、公布、备案、宣传教育、培训、演练、评估、修订及监督管理工作”;

  解析:新版《办法》加强了对应急预案管理中宣传、教育、评估及监督管理等方面的内容要求。

  第三条 预案管理原则由“综合协调、分类管理、分级负责、属地为主”修改为“属地为主、分级负责、分类指导、综合协调、动态管理

  解析:新版《办法》突出了对应急预案管理的属地管理地位,增加了预案的动态管理。

  第四条 删除“国务院其他负有安全生产监督管理职责的部门按照各自的职责负责本行业、本领域内应急预案的管理工作。”

  解析:新版《办法》突出了国家安全生产监督管理总局对生产安全事故应急预案的主管作用。

  新增第五条 “生产经营单位主要负责人负责组织编制和实施本单位的应急预案,并对应急预案的真实性和实用性负责;各分管负责人应当按照职责分工落实应急预案规定的职责。”

  解析:新版《办法》明确了应急预案的编制和实施负责人,并要求各分管负责人落实预案中规定的职责。

  新增第六条 “生产经营单位应急预案分为综合应急预案、专项应急预案和现场处置方案。”

  解析: 新版《办法》参照《生产经营单位生产安全事故应急预案编制导则》(GBT29639-2013对综合应急预案、专项应急预案和现场处置方案进行了重新定义。

  新增第七条 “应急预案的编制应当遵循以人为本、依法依规、符合实际、注重实效的原则,以应急处置为核心,明确应急职责、规范应急程序、细化保障措施。”

  解析:新版《办法》明确了预案编制的原则、核心和要求,新增内容更加注重应急预案的实用性,。

  第八条与旧版第五条对应,其中“(五)有明确、具体的事故预防措施和应急程序,并与其应急能力相适应;”修改为“(五)有明确、具体的应急程序和处置措施,并与其应急能力相适应;”

  解析:新版《办法》对预案中的要求由预防措施改为处置措施,突出法规对应急处置措施的重视。

  新增第九条  “编制应急预案应当成立编制工作小组,由本单位有关负责人任组长,吸收与应急预案有关的职能部门和单位的人员,以及有现场处置经验的人员参加。”

  解析:新版《办法》明确要求编制预案必须成立编制工作小组,并且明确了编制组组长及人员组成。

  新增第十条 “编制应急预案前,编制单位应当进行事故风险评估和应急资源调查

  事故风险评估,是指针对不同事故种类及特点,识别存在的危险危害因素,分析事故可能产生的直接后果以及次生、衍生后果,评估各种后果的危害程度和影响范围,提出防范和控制事故风险措施的过程。

  应急资源调查,是指全面调查本地区、本单位第一时间可以调用的应急资源状况和合作区域内可以请求援助的应急资源状况,并结合事故风险评估结论制定应急措施的过程。

  解析:新版《办法》明确规定了应急预案编制工作前必须开展事故风险评估和应急资源调查,并且明确了其定义。

  第十一条与旧版《办法》第六条相对应,增加“部门应急预案应当根据本地区、本部门的实际情况,明确信息报告、响应分级、指挥权移交、警戒疏散等内容。

  解析:新版《办法》完善了地方各级安全生产监督管理部门编制应急预案的内容要求,生产经营单位的应急预案与之衔接。

  第十二条与旧版《办法》第七条相对应。“生产经营单位应当根据有关法律、法规、规章和相关标准,结合本单位组织管理体系、生产规模和可能发生的事故特点,确立本单位的应急预案体系,编制相应的应急预案,并体现自救互救和先期处置等特点。

  解析:新版《办法》删除了编制依据《生产经营单位安全生产事故应急预案编制导则》(AQ/T9002-2006)(原因高标准已经过期,修改为《生产经营单位生产安全事故应急预案编制导则》(GBT29639-2013))。

  新版《办法》突出应急预案体系,并要求预案体现自救互救和先期处置等特点。

  第十三、十四、十五条与第八、第九、第十条相对应,内容不变。

  解析:新版《办法》在此部分明确了综合应急预案、专项应急预案和现场处置方案的编制要求。

  第十六条与旧版《办法》第十二条相对应。“应急预案应当包括应急组织机构和人员的联系方式、应急物资储备清单等附件信息。附件信息应当经常更新,确保信息准确有效。”修改为“生产经营单位应急预案应当包括向上级应急管理机构报告的内容、应急组织机构和人员的联系方式、应急物资储备清单等附件信息。附件信息发生变化时,应当及时更新,确保准确有效

  解析:新版《办法》规定预案内容须增加生产经营单位向上级应急管理机构报告的内容,并突出附件信息应及时更新。

  新增第十七条  “生产经营单位组织应急预案编制过程中,应当根据法律、法规、规章的规定或者实际需要,征求相关应急救援队伍、公民、法人或其他组织的意见。”

  解析:新版《办法》规定预案编制应征求相关人员或单位的意见。

  第十八条与旧版《办法》第十一条相对应。“生产经营单位编制的综合应急预案、专项应急预案和现场处置方案之间应当相互衔接,并与所涉及的其他单位的应急预案相互衔接。”修改为“生产经营单位编制的各类应急预案之间应当相互衔接,并与相关人民政府及其部门、应急救援队伍和涉及的其他单位的应急预案相衔接。”

  解析:新版《办法》突出生产经营单位的各类预案相互衔接,并增加了与外部政府部门及应急救援队伍的预案衔接。

  新增第十九条  “生产经营单位应当在编制应急预案的基础上,针对工作场所、岗位的特点,编制简明、实用、有效的应急处置卡。

  应急处置卡应当规定重点岗位、人员的应急处置程序和措施,以及相关联络人员和联系方式,便于从业人员携带。

  解析:新版《办法》规定生产经营单位应当编制应急处置卡,并明确了编制对象、内容和要求。

  第二十条与旧版《办法》第十三条相对应,内容不变。

  第二十一条与旧版《办法》第十四条相对应,“矿山、建筑施工单位和易燃易爆物品、危险化学品、放射性物品等危险物品的生产、经营、储存、使用单位和中型规模以上的其他生产经营单位,应当组织专家对本单位编制的应急预案进行评审。评审应当形成书面纪要并附有专家名单。”修改为“矿山、金属冶炼、建筑施工企业和易燃易爆物品、危险化学品的生产、经营(带储存设施的,下同)、储存企业,以及使用危险化学品达到国家规定数量的化工企业、烟花爆竹生产、批发经营企业和中型规模以上的其他生产经营单位,应当对本单位编制的应急预案进行评审,并形成书面评审纪要。

  解析:新版《办法》规定预案评审单位增加了金属冶炼和烟花爆竹生产、批发经营企业;危险化学品、放射性物品等危险物品企业改为危险化学品企业;危险化学品使用单位改为使用危险化学品达到国家规定数量的化工企业。

  第二十二条与旧版《办法》第十五条相对应,“参加应急预案评审的人员应当包括应急预案涉及的政府部门工作人员和有关安全生产及应急管理方面的专家。”修改为“参加应急预案评审的人员应当包括有关安全生产及应急管理方面的专家。

  解析:新版《办法》删除了预案评审中必须有政府部门的要求,突出了安全生产及应急管理方面的专家。

  第二十三条与旧版《办法》第十六条相对应,“应急预案的评审或者论证应当注重应急预案的实用性、基本要素的完整性、预防措施的针对性、组织体系的科学性、响应程序的操作性、应急保障措施的可行性、应急预案的衔接性等内容。”修改为“应急预案的评审或者论证应当注重基本要素的完整性、组织体系的合理性、应急处置程序和措施的针对性、应急保障措施的可行性、应急预案的衔接性等内容。

  解析:新版《办法》删除了对预防措施的针对性的要求,强化了应急处置程序和措施的针对性。

  第二十四条与旧版《办法》第十七条相对应,“生产经营单位的应急预案经评审或者论证后,由生产经营单位主要负责人签署公布。”修改为“生产经营单位的应急预案经评审或者论证后,由本单位主要负责人签署公布,并及时发放到本单位有关部门、岗位和相关应急救援队伍。

  事故风险可能影响周边其他单位、人员的,生产经营单位应当将有关事故风险的性质、影响范围和应急防范措施告知周边的其他单位和人员。

  解析:新版《办法》增加了预案的发放要求,包括有关部门、岗位、救援队伍以及周边单位和人员。

  第二十五条与旧版《办法》第十八条相对应,内容不变。

  第二十六条与旧版《办法》第十九条相对应,内容变化如下

  (1)增加“生产经营单位应当在应急预案公布之日起20个工作日内,按照分级属地原则,向安全生产监督管理部门和有关部门进行告知性备案。

  (2)“中央企业总部(上市公司)的应急预案,报国务院主管的负有安全生产监督管理职责的部门备案,并抄送国家安全生产监督管理总局;其所属单位的应急预案报所在地的省、自治区、直辖市或者设区的市级人民政府主管的负有安全生产监督管理职责的部门备案,并抄送同级安全生产监督管理部门

  (3)“前款规定以外的非煤矿山、金属冶炼和危险化学品生产、经营、储存企业,以及使用危险化学品达到国家规定数量的化工企业、烟花爆竹生产、批发经营企业的应急预案,按照隶属关系报所在地县级以上地方人民政府安全生产监督管理部门备案;其他生产经营单位应急预案的备案,由省、自治区、直辖市人民政府负有安全生产监督管理职责的部门确定。

  (4)“油气输送管道运营单位的应急预案,除按照本条第一款、第二款的规定备案外,还应当抄送所跨行政区域的县级安全生产监督管理部门

  (5)“煤矿企业的应急预案除按照本条第一款、第二款的规定备案外,还应当抄送所在地的煤矿安全监察机构

  解析:新版《办法》增加了应急预案备案的时限要求,并明确规定了不同类型企业的备案主管部门。

  第二十七条与旧版《办法》第二十条相对应,内容增加“(四)风险评估结果和应急资源调查清单。

  解析:新版《办法》明确增加预案备案所需材料在原有基础上补充风险评估结果和应急资源调查清单。

  第二十八条与旧版《办法》第二十一条相对应,内容增加“安全生产监督管理职责的部门应当在5个工作日内对应急预案材料进行核对”、“逾期不予备案又不说明理由的,视为已经备案。

  解析:新版《办法》明确了安全生产监督管理部门对预案备案材料回复的时限要求,并补充监督部门逾期不予备案又不说明理由的,视为已经备案。

  第二十九条与旧版《办法》第二十二条相对应,内容不变。

  第三十条与旧版《办法》第二十三条相对应,内容减少了对“事故预防”的培训。

  第三十一条与旧版《办法》第二十四条相对应,内容修改如下:

  1)增加了生产经营单位对“应急知识、自救互救和避险逃生技能的培训活动”;

  2)增加了“应急培训的时间、地点、内容、师资、参加人员和考核结果等情况应当如实记入本单位的安全生产教育和培训档案。

  3)删除了“应急预案的要点和程序应当张贴在应急地点和应急指挥场所,并设有明显的标志。

  解析:新版《办法》重点加强了对应急培训内容及档案记录的要求,同时减少了对预案印刷张贴的要求。

  第三十二条、三十三条、三十四条与旧版《办法》第二十五条、二十六条、二十七条相对应,内容不变。

  新增第三十五条“应急预案编制单位应当建立应急预案定期评估制度,对预案内容的针对性和实用性进行分析,并对应急预案是否需要修订作出结论。

  矿山、金属冶炼、建筑施工企业和易燃易爆物品、危险化学品等危险物品的生产、经营、储存企业、使用危险化学品达到国家规定数量的化工企业、烟花爆竹生产、批发经营企业和中型规模以上的其他生产经营单位,应当每三年进行一次应急预案评估。

  应急预案评估可以邀请相关专业机构或者有关专家、有实际应急救援工作经验的人员参加,必要时可以委托安全生产技术服务机构实施。

  解析:新版《办法》明确预案评估制度的建立、预案评估的企业类型与频次,同时明确预案评估可以委托安全生产技术服务机构实施。

  第三十六条与旧版《办法》第三十条相对应,应急预案修订条件改变为:

  (1)删除“生产经营单位因兼并、重组、转制等导致隶属关系、经营方式、法定代表人发生变化的”;“生产经营单位生产工艺和技术发生变化的;”

  (2)“(一)依据的法律、法规、规章、标准及上位预案中的有关规定发生重大变化的;”

  (3)“(二)应急指挥机构及其职责发生调整的;”

  (4)“(三)面临的事故风险发生重大变化的;

  (5)“(四)重要应急资源发生重大变化的;

  (6)“(五)预案中的其他重要信息发生变化的;

  (7)“(六)在应急演练和事故应急救援中发现问题需要修订的;

  (8)“(七)编制单位认为应当修订的其他情况。

  解析:新版《办法》对预案修订的条件进行了重新梳理,突出了编制依据、风险分析、应急资源、演练与应急救援以及编制单位本身对预案的作用。

  第三十七条与旧版《办法》第三十一条相对应,“生产经营单位应当及时向有关部门或者单位报告应急预案的修订情况,并按照有关应急预案报备程序重新备案。”改为“应急预案修订涉及组织指挥体系与职责、应急处置程序、主要处置措施、应急响应分级等内容变更的,修订工作应当参照本办法规定的应急预案编制程序进行,并按照有关应急预案报备程序重新备案。

  解析:新版《办法》对预案重新备案的修订内容进行了解释。

  第三十八条与旧版《办法》第三十二条相对应, “生产经营单位应当按照应急预案的规定,落实应急指挥体系、应急救援队伍、应急物资及装备,建立应急物资、装备配备及其使用档案,并对应急物资、装备进行定期检测和维护,使其处于适用状态。

  解析:新版《办法》加强了对应急指挥体系、应急救援队伍的落实。

  第三十九条  与旧版《办法》第三十三条相对应,内容相同。

  新增第四十条  “生产安全事故应急处置和应急救援结束后,事故发生单位应当对应急预案实施情况进行总结评估。

  解析:新版《办法》明确规定应急处置和应急救援结束后,须开展总结评估。

  新增第四十一条 “各级安全生产监督管理部门和煤矿安全监察机构应当将生产经营单位应急预案工作纳入年度监督检查计划,明确检查的重点内容和标准,并严格按照计划开展执法检查。

  解析:新版《办法》明确了监督管理部门年度检查工作要求,生产经营单位应与监督管理部门沟通配合工作。

  第四十二条、四十三条与旧版《办法》第二十八条、第三十四条相对应,内容相同。

  第四十四条与第四十五条详细规定生产经营单位应负有的法律责任。

  “第四十四条  生产经营单位有下列情形之一的,由县级以上安全生产监督管理部门依照《中华人民共和国安全生产法》第九十四条的规定,责令限期改正,可以处5万元以下罚款;逾期未改正的,责令停产停业整顿,并处5万元以上10万元以下罚款,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处1万元以上2万元以下的罚款:

  (一)未按照规定编制应急预案的;

  (二)未按照规定定期组织应急预案演练的。

  第四十五条  生产经营单位有下列情形之一的,由县级以上安全生产监督管理部门责令限期改正,可以处1万元以上3万元以下罚款:

  (一)在应急预案编制前未按照规定开展风险评估和应急资源调查的;

  (二)未按照规定开展应急预案评审或者论证的;

  (三)未按照规定进行应急预案备案的;

  (四)事故风险可能影响周边单位、人员的,未将事故风险的性质、影响范围和应急防范措施告知周边单位和人员的;

  (五)未按照规定开展应急预案评估的;

  (六)未按照规定进行应急预案修订并重新备案的;

  (七)未落实应急预案规定的应急物资及装备的。”

  解析:新版《办法》对于企业的法律责任进行了更为详细的规定,突出国家对于应急预案相关工作的重视程度加强。

  第四十六、四十七内容不变。

  第四十八条  本办法自2016年7月1日起施行。